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我国不动产登记制度研究
    发布者:社区管理员 阅读:2223
    

作者:王效贤 
摘要:
    不动产登记为物权法中的重要制度,是指经权利人或利害关系人申请,由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。作为物权公示手段,不动产登记本质上为产生私法效果的事实行为而非登记机关的行政管理行为。目前世界上存在的契据登记制、权利登记制和托伦斯登记制三种模式各有所长,我们应充分比较借鉴上述登记制度的长处,结合我国的现实国情,构建有中国特色的不动产物权登记制度。本文回顾了我国不动产登记的历史,指出我国的登记制度存在诸多缺陷,并归纳总结了学者们关于完善该制度的若干建议,认为物权法中对登记制度的规定,标志着我国统一不动产登记制度的正式确立。本文认为,我国的不动产登记制度具有公示力、形成力、推定力和公信力四种法律效力,并对物权法中的更正登记、异议登记和预告登记三种特殊类型进行了阐述。文章分析了我国不动产登记机关应履行的职责,并对登记错误的责任赔偿问题进行了分析,指出物权法在登记机关责任赔偿问题上采纳了无过错责任原则,其目的是为了减少登记错误,更好地保护处于相对弱势地位的受害人的合法权益。文章最后分析了登记机关赔偿责任的构成要件,并对赔偿范围及登记机关的追偿问题进行了阐述。


关键词:不动产登记   登记效力   登记类型     责任赔偿


    不动产登记是物权法中的一项重要制度。在现代市场经济社会中,法律在保护财产静的安全的同时,更加注重保护财产动的交易安全。由于不动产在财产权体系中占据非常重要的地位,因而作为其物权公示手段的不动产登记就扮演了极为重要的角色,它甚至决定了基于法律行为的不动产物权变动能否发生效力。梁慧星先生在论述登记制度的重要性时曾经指出:“不论物权法如何完善,如果没有一个好的登记制度,那你的物权法就不会有好的结果,不会得到切实的实施。”因此,研究不动产登记制度,对于正确理解物权变动法理,准确适用法律,保障交易安全,维护交易秩序,都具有重要意义。本文试就我国不动产登记制度的基本问题作一探讨。

    一、不动产登记概述

   (一)不动产登记的意义

    不动产登记,是指经权利人或利害关系人申请,由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。例如,某甲通过合法建筑建造住宅一处,经甲向房产管理部门申请,由房产管理部门将其房屋权属状况记载于不动产登记簿,该项记载就是不动产登记,又称不动产物权登记。不动产登记具有如下含义。

    1.登记是依当事人申请的行为。当事人提出登记申请,是不动产登记的起始环节和必经步骤,是启动不动产登记程序的重要法律事实。没有当事人的申请,就不会产生登记法律关系。但是,并不是任何人都可以提出登记申请。不动产登记的直接后果是产生不动产登记关系主体之间的权利和义务,其最终目的是为了使当事人的不动产权利通过法律程序得到认可。因此,只有与待登记的不动产权利具有直接利害关系的人,如权利人和利害关系人,才能依法定程序向不动产登记机关提出登记申请。

    2.登记是国家专职部门的活动。不动产物权的变动必须登记,这是各国立法的通例。然而,由于登记具有公示作用,对当事人权利具有重要影响,这就要求登记机关必须具有权威性。如果登记机关没有权威性,其所办理的财产登记就可能失去公信力,申请人的权利也无从得到保障,从而不能实现财产登记的基本目的。只有法律规定的国家专职部门才能以国家行为担保登记的公信力,从而担当登记重任。因此各国均明确规定由专门的登记机关办理不动产登记。例如,德国办理不动产登记的为属于地方普通法院系统的土地登记局;在日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所;在瑞士大多为各州的地方法院。只有法律明确规定的登记机关,才享有办理不动产登记的职权;也只有在该机关进行登记,登记才能发生法律效力。

    3.登记内容为不动产物权及其变动事项。不动产登记的内容是法律规定要求进行登记的不动产权利。在采不同登记模式的国家,法律对于登记内容的规定存在重大差异。总体而言,在采物权登记制度的国家,一般由法律明确规定应当登记的各种不动产权利。例如,日本《不动产登记法》规定,不动产登记的对象包括以下权利:(1)所有权;(2)地上权;(3)永佃权;(4)地役权;(5)先取特权;(6)质权;(7)抵押权;(8)租赁权;(9)采石权。我国台湾地区“土地登记规则”第5条亦有类似规定。我国法律明确规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。故登记内容应为不动产物权及其变动事项。

    4.登记事项须记载于不动产登记簿。不动产登记簿是登记机关依法制作的用于登录、记载不动产物权状况的档案簿册。在采实质主义登记立法的国家,不动产登记簿乃不动产物权归属和内容的根据,它具有统一性、权威性、持久性、公开性四个特征。不动产物权只有由登记机关记载于不动产登记簿,才能由国家行为担保其公信力,并依此对不动产物权变动的可信性作出保障,才便于由登记机关长期保存,并为权利人和利害关系人查询提供方便。因此,登记机关在受理不动产登记申请后,须依照法律规定的格式、形式、程序、方法和具体要求建立登记簿,对当事人申请的不动产物权事项在登记簿上进行记载,才能发生不动产物权设立、变更、转让、消灭的效果。

   (二)不动产登记的性质

    不动产登记的性质,是指不动产登记行为的法律属性。关于不动产登记的性质,大致有三种学说:(1)公法行为说。认为不动产登记属于一种公法上的行政行为,它体现了国家对不动产物权关系的干预,干预的目的旨在明晰各种不动产物权,依法保护物权人的合法权益。(2)证明行为说。该说避免公、私法性质上的判断,认为“房屋产权管理机关的职责范围也只是审查买卖双方是否具备办证(交付)条件,房屋产权变更登记本身,也只是对买卖双方履行买卖合同的结果进行确认和公示,而不是对房屋买卖合同的审查和批准。”(3)私法行为说。认为登记本质上应为私法行为。 

    我们认为,不动产登记并非登记机关的行政管理行为,其本质应为产生私法效果的事实行为。

    不动产登记是依当事人申请,由国家专职部门实施的活动。登记机关的职能,主要在于对不动产物权予以公示,明确权利归属,以维护交易安全。在不动产登记法律关系中,当事人的权利来源于法律法规的规定,登记不过是对该权利的“宣示”或“确认”。登记本质上是一种事实行为,它并不能赋予任何人以权利,即登记本身不能创设物权。毋庸讳言,正是由于国家公权力介入了登记,以国家行为作担保,才赋予不动产登记强大的公示效力。从登记制度的起源看,其最初是随国家征收税赋的需要而产生的,带有明显的行政色彩。但随着商品经济的发展,登记制度发生了质的变化,它不再仅仅与国家利益相关,而且与社会公共利益及经济秩序紧密相连。对不动产物权进行登记,目的是通过登记向公众昭示权利,从而表明权利人权利的存在,维护交易安全。登记的首要意义在于物权变动的公示与公信,其所产生的是私法上的效果。正如我国有学者指出的,“土地权利登记,在财产法上的本质是对土地权利变动的法律承认,赋予土地权利变动的法律效力,即给土地权利变动提供法律基础。” 

    登记并非公法上的行政行为。行政行为强调行政机关单方的行政意思表示,而登记行为则需要当事人和登记机关双方的意思表示,包括当事人以及相对人提出的登记申请,登记机关在登记时所作的其他为登记必须的意思表示,当事人或者相对人为支持和补充登记申请所作的其他意思表示。该意思表示具有综合构成性,登记效力的发生脱离申请人的意思就难以发生效力。因此,登记不是登记机关的单方行政职权行为。事实上,登记并非登记机关的权力,而是其法定职责,对于符合法律要求的形式要件的登记申请,登记机关有登记义务,登记效力并不受登记机关的意志左右。不动产物权登记与行政机关之行政权力的运用没有必然联系,就不动产登记机关的选择而言,国家完全可以不受有关不动产行政管理权力配置的制约,而指定行政机关之外的其他机关如司法机关实施不动产物权登记。因此,我们必须明确区分不动产登记与不动产的行政管理行为,摒弃那种把不动产登记视为行政管理手段,将登记行为视为公法上行政行为的观念,确立登记为法律服务、为当事人服务的立场。

    二、不动产登记模式考察

    近、现代各国的不动产登记制度,大致可归纳为三种模式:契据登记制度、权利登记制度和托伦斯登记制度。下面分别予以考察。

   (一)契据登记制度

    契据登记制度,也称形式主义登记,是指不动产物权的变动,经当事人订立契约即发生效力,但非经登记,不得对抗第三人。契据登记制度以法国为代表,日本、意大利、比利时、西班牙等国以及美国多数州也采行此制。《法国民法典》第711条规定:“财产所有权,因继承、生前赠与或遗赠,以及因债的效力,取得与转移。”第1583条规定:“当事人一经对标的物与价金协议一致,即使标的物尚未交付,价金尚未支付,买卖即告完全成立,且买受人对出卖人依法取得标的物的所有权。”《日本民法典》第177条亦规定:“不动产物权的取得、丧失及变更,除非依登记法规定进行登记,不得以之对抗第三人。”依据契据登记制度,由国家设置的登记机构在登记簿上记载不动产物权状况,以便有利害关系的第三人进行查阅。不动产物权变动并不以登记为生效要件,只要当事人意思表示一致,订立契约,就能发生物权变动的效力。登记机关登记时仅根据法律规定应当提交的有关契据所载内容予以登记,对契据内容是否真实、是否有瑕疵等均不作实质性审查,因而该种登记不具有公信力,仅具有对抗第三人的效力。

    契据登记制度具有以下法律特征:(1)登记为物权变动的对抗要件。即不动产物权变动因当事人合意而生效,登记只起简单的公示作用,对当事人实体权利无决定影响。(2)登记与否不予强制。由于登记不发生权利变动的效果,登记与否对当事人的权利没有直接关系,当事人可以自愿选择是否登记,法律对此并无强制性规定。(3)登记实行形式审查主义。登记官吏对于登记申请,只进行形式审查,即只审查契约及手续是否完备。如手续完备,即依契据内容记载于登记簿。至于契据所载权利是否真实,有无瑕疵,则在所不问。(4)登记无公信力。登记仅对当事人物权变动行为的存在进行证明和表彰,对于已经登记的权利,公众不可信赖其为真实的权利。交易完成后,就第三受让人而言,对于已登记的权利事项,如有人主张权利,应依实体法确定权利归属。(5)登记簿采人的编成主义。即登记簿以权利人为标准编辑而成,而不以不动产为标准。登记完毕后,仅在交易契约上注记登记经过,不发权利证书。(6)登记不动产物权变动状态,即不仅登记不动产物权的现在状态,而且登记物权变动事项。

   (二)权利登记制度

    权利登记制度,又称实质主义登记,是指不动产物权依法律行为的设立、转移、变更和废止等事项非经登记不得生效的立法体制。权利登记制度为德国民法首创,并为瑞士、奥地利、匈牙利等国以及我国台湾地区所采用。《德国民法典》第873条第(1)项规定:“转让土地所有权、对土地设定权利以及转让此种权利或者对此种权利设定其他权利,需有权利人与相对人关于权利变更的协议,并应将权利变更在土地登记簿中登记注册”。我国台湾地区“民法”第758条亦规定:“不动产物权依法律行为而取得、设定、丧失及变更者,非经登记,不生效力。”根据权利登记制度,任何基于法律行为的不动产物权变动都必须登记,如果当事人仅仅只是达成了物权变动的合意,而没有完成登记手续,则物权变动的意思表示不仅不产生公信力,而且也不产生物权变动的法律效果。也就是说,不动产登记不仅具有物权变动公示的效力,而且还具有决定物权变动是否生效的效力。

    权利登记制度具有以下法律特征:(1)登记为物权变动的生效要件。登记为不动产物权的法律行为成立生效的必要条件,不动产物权依法律行为而取得、设立、丧失及变更,非经登记,不生效力。因此,对于依法律行为的不动产物权变动,除当事人意思表示一致外,还必须践行法定登记的形式,才能发生效力。(2)登记采实质审查主义。登记官吏对于申请人的登记申请,有实质审查权,不仅审查申请必须具备的形式要件,还要审核不动产物权变动的原因与事实是否相符、不动产产权界限、与他人的产权关系等。经审查无误后,方可予以登记。(3)登记具有公信力。公众可以信赖登记权利为真实的权利,登记关于权利状态的表示具有绝对效力。登记簿上记载的权利,即使在实体上存在登记原因不成立、无效或可撤销情形,也不得以其不成立、无效或可撤销对抗善意第三人。(4)登记采用强制主义。不动产物权的变动,不经登记不发生效力。这就要求当事人订立契约后,要取得物权变动的效果,还必须依法进行登记。(5)登记簿采物的编成主义。登记簿以不动产物权为标准编成,即依土地地段、地号先后次序编制而成。登记完毕不发权利证书,仅在契约上注记登记经过。(6)登记以不动产权利的静态为主。登记簿先办理不动产权利的现在状态,再及于不动产权利的变动情形。

   (三)托伦斯登记制度

    托伦斯登记制度,又称权利交付主义登记,是指经实质审查后用登记机关发放的权利证书确认产权以便利不动产物权转移的登记制度。托伦斯登记制度产生于澳大利亚南部。除澳大利亚外,英国、爱尔兰、加拿大、菲律宾等国以及美国的加利福尼亚、马萨诸塞等十余州也采用此制度。根据托伦斯登记制度,在初次登记不动产时,登记机关按照一定的程序确定不动产的权利状态,制成地券。转让不动产时,当事人之间作成让与证书,连同地券一起交给登记机关。经登记机关审查后,在登记簿上记载权利的转移。对于受让人则交付新地券,或在原地券上记载权利的移转,从而使第三人能够从该地券上明确不动产的权属状态。

   托伦斯登记制度具有如下法律特征:(1)登记不实行全面的强制主义。并非一切土地都必须向政府申请登记,登记与否,任由当事人自行决定。但土地一经登记即进入强制状态,日后如有土地移转或变动,非经登记不生效力。(2)登记采实质审查主义。登记官吏对于登记申请有实质审查权,登记机关进行登记时须依一定程序,详细审查登记原因及证明文件,以便精确确定不动产的权利状态。对必须公告者应经公告程序,登记始能确定。(3)登记具有公信力。土地一经登记,即具有不可推翻的效力。法律保护信赖登记簿记载的善意第三人,故任何人皆可信赖登记。(4)交付权利证书。权利证书为申请人享有登记权利的确定凭证。当土地进行第一次所有权登记时,登记机关依权利状态制成权利证书一式二份,一份交申请人保存,作为确认权利的证明;一份由登记机关保存,以用来编成登记簿。申请人保存的权利证书内容与登记簿完全一致。(5)登记土地上的权利负担。已登记的土地上如设有抵押权等他项权利时,应办理他项权利的设定变更登记。(6)设置赔偿基金。登记权利有不可推翻的效力,如登记有遗漏或错误,致使真正权利人遭受损害时,登记机关负赔偿责任。登记机关以申请人所缴纳的费用设置赔偿基金,以供将来赔偿之用。

   (四)对三种登记模式的评析

    上述三种不动产登记模式各具特色。无论是权利登记制、契据登记制还是托伦斯登记制,均与其本国的政治、经济、文化、历史传统等因素紧密结合,并通过各自的内部调整,基本上达到自我体系的完善。如果脱离一国的具体国情,将很难判断孰优孰劣。

    契据登记制度与法国、日本的物权变动债权意思主义相适应,物权交易仅凭双方当事人独立的意思表示即能发生实际的物权变动,毋需登记的繁琐程序,极大地限制了国家公权力对物权交易和个人意思的干预,实现了“人之意思尊重”的社会理想,保障了交易迅捷。然而,在契据登记制度下,由于物权变动完全取决于当事人的意思,使社会不能从外部认识当事人之间物权变动的时期与有无,物权变动法律关系无法明确化,其结果就产生了当事人之间的内部关系与对第三人的外部关系不一致的问题,有害交易安全,不符合现代市场经济重视对动态的物权交易安全保护的基本要求。

    权利登记制度与托伦斯登记制度,由于将不动产登记作为物权变动的生效要件,并且采实质审查主义,克服了契据登记制度存在的不足。在两种登记模式下,因登记具有公信力,使信赖登记的善意第三人的利益得到了彻底的保护,从而有效地保护了交易安全,使当事人之间的物权变动关系与对第三人的公示关系明确化,物权变动的时期也得以明确,物权交易关系变得透明。同时,完善的登记制度使交易当事人能够便利地获得与作为交易标的的不动产相关的信息,大大降低了交易成本。但他们也并非完美无缺。由于他们要履行申请、审查、公告等繁琐程序,使物权交易的手续复杂化,不具有契据登记制度下交易的便捷性。

    以实用主义的态度来审视三种登记制度,它们各有所长,均有许多值得我们学习借鉴之处。因此,我们在制定不动产登记法时,应充分比较、借鉴上述制度的长处,根据我国的现实国情,将其加以整合,在保障交易安全的基础上实现交易便捷,从而使登记制度更好地发挥为社会主义市场经济服务、为当事人服务的作用,构建具有中国特色的不动产登记制度。

    三、我国不动产登记制度的演变

   (一)我国古代的土地登记制度

    我国以土地为中心的登记制度源远流长,从一开始就与土地税赋息息相关。据学者考证,我国古代以土地交易为中心形成的登记制度,肇始于周朝中后期。《周礼•大司徒》记载:“掌建国土地之图,与其人民之数,以安抚邦国,以天下土地之图,周知九州之地域,广轮之数,办其山林川泽、丘陵坟衍原湿之名物。”受社会经济发展水平制约,当时的土地登记仅具雏形。唐代以后,我国在土地管理方面出现了立契、申碟或过割制度。唐《均田令》规定:“凡买卖皆须经所部官司申碟,年终彼此除附。若无文碟辙买卖,财没不追,地还本主。”由此可见,唐代土地登记制度较前已有较大发展,不仅建立了为保障国家税收而进行的土地登记制度,而且初步建立了土地交易登记制度。土地买卖必须通过官府,进行书面申报和登记,才能发生效力。否则,不仅交易无效,而且还要受到严厉的制裁。 

    北宋时期,随着商品经济的发展,土地登记制度进一步完善。宋《方田均税条约并式》规定,由各县派遣官吏对土地丈量分等后进行公布,并在其四至设定标志,正式登记造册,作为交纳贡赋和处理产权纠纷的依据。南宋时期,更颁布《经界法》,设置了专司土地登记管理工作的经界所,隶属转运司。民户按统一要求制作砧基簿,全面记载户主、田产面积、四至、来源等土地状况,附以地形图,经耆老、邻保正长统计查勘后上报经界所,再由经界所勘验核实交付产权人,并收存于乡、县、州及转运司。砧基簿既是国家征税课役的根据,也是持簿者对所载土地的产权证明。进行田产交易时,由买卖双方持砧基簿、地形图和契约到县府办理“批凿”,土地转让才发生效力。可见,宋代的土地登记制度不仅相当发达,而且已出现了专司土地登记管理工作的机构。 

    元、明时期,由于土地关系极不稳定,土地登记制度也处于不断变化中。元初为解决因长期土地兼并而出现的“强者田多而税少,弱者产去而税存”的问题,曾颁布《经理法》,对土地田产进行清查登记。《元典章》中甚至定有“经官给据”制度,“已后典卖田地,须要经诣所属司具给据,方许成交,随时标附,明白推收,各司县置簿附写”,即出卖土地要提出申请,经官勘查后发给公据才可交易。这一制度可以视为我国古代社会不动产管理制度的典型。明初实施核田法,建“鱼鳞图册”,作为官府征收赋税的凭证,也成为解决土地纠纷的重要依据。鱼鳞图册的编制为明朝土地的管理甚至政权的稳定,都发挥了重要作用。清朝入关后,因进行多次大规模的圈地运动,使明代建立的地籍登记制度荡然无存。至清朝中期,土地财产权登记制度也未得到充分发展,直到清末引进西洋法制后,这一状况才稍有变化。《大清民律草案•物权》采德国立法例,对物权登记给予高度重视,并作系统规定,现代不动产登记制度才被引入中国,但终因满清王朝的覆灭而破产。

    从我国古代土地登记制度的历史演变可以看出,它主要是伴随土地税赋制度而存在的,乃税赋制度的衍生物,其最主要目的是便于税赋征收。地契作为田地所有人或使用人的权利证明只是其附带性的作用,并不能作确权证书。更为重要的是,地契资料由官府掌握,且对外保密,普通百姓不能查询相关资料,与现代不动产登记制度的公示要求相去甚远。因此严格地说,我国在民国以前的历史上并没有真正形成以公示为目的的登记制度。 

   (二)我国不动产登记制度的建立与发展

    清末变法尽管以失败告终,但其引入的现代财产权登记的理念却深入人心,为现代不动产登记制度的建立奠定了基础。民国以后,随着西方法制思想的传播以及国民政府对西方法制的模仿与移植,我国逐渐建立起了现代意义上的不动产登记制度。到1922年,北京当局颁布房地产登记条例,建立了不动产登记制度;1930年国民政府颁布了《土地法》,规定要对土地及地上定着物——建筑物进行登记;1946年国民政府又颁布了《土地登记规则》,并建立了土地登记的程序制度。当然,由于时局的动荡,这些制度未能得到很好的贯彻、执行,但由此产生的社会影响与相关法制意识的觉醒却不容忽视,我国台湾地区的不动产登记制度,就是在此基础上逐渐发展、完善起来的。新中国成立以后,根据1947年颁布的《中国土地法大纲》及1950年颁布的《土地改革法》的规定,开展了土地改革运动。在土地改革中,对农村的土地实行了清丈、化界工作,并由人民政府向农民发放了土地证和房产证。在城市则逐步开展了土地登记工作。20世纪50年代初期,登记主要适用于土地,以后城市房屋也逐步实行了登记制度,并由人民政府颁发城市房屋所有权证。 

    但从20世纪50年代后期开始,随着我国中央高度集权的计划经济体制的建立,经济生活政治化,民事关系公法化,人们摒弃了诸如权利、义务等传统民法上的概念。国家经济完全建立在社会主义公有制基础之上,不存在所有权以外的其他物权,法律上也只承认所有权。相当一段时间内,我国不仅在理论上否认物权制度,而且在实践上也一直没有建立一个物权体系。在这样的一种社会背景下,我国原先建立的房地产登记工作逐渐放松,在十年动乱期间,房地产管理完全遭到破坏,机构被撤销、登记制度被废弛,不动产登记制度实质上也就完全不存在了。

    改革开放以后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,我国开始恢复与创建各项法律制度,许多有关不动产登记方面的法律法规相继颁布,登记作为不动产行政管理部门进行监督管理的一种手段也逐渐恢复起来。1986年8月通过的《土地管理法》,确定了土地所有权和使用权必须依法登记的制度。1989年11月,国家土地管理局颁发的《土地登记规则》,则规定了土地权利登记,包括对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记。在房产登记制度方面,城乡建设环境保护部于1986年2月发出《关于开展城镇房产产权登记、核发产权工作的通知》,要求从1987年开始,在全国范围内开展城镇房屋所有权登记和核发全国统一格式的房屋所有权证。随后于1987年4月颁布了《城镇房屋所有权登记暂行办法》,该办法对房屋所有权的登记问题进行了规定,没有涉及房屋他项权利的登记。1990年12月,建设部发布了《城市房屋产权产籍管理暂行办法》,该办法对城市房屋所有权及他项权利的登记作出了规定,并明确了“城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则”。1994年7月和1995年6月,《城市房地产管理法》和《担保法》相继出台,前者以法律的形式首次确立了国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度,对城市房地产的权属登记从管理的角度作了规定,后者就房地产的抵押权登记作出了规定。1997年10月,建设部制定发布了《城市房屋权属登记管理办法》,对房屋权属登记作了明确规定,但该办法仅对城市规划区国有土地上的房屋权属登记作了明确规定,没有就其他房屋权属登记进行规定。另外,我国各地政府还制定了大量地方性法规与规章,这些规范性文件主要还是集中在城市房地产权属登记的管理与规范方面,对于其他不动产权利的登记则很少涉及。

    就我国不动产登记制度的形成与发展过程来说,我国在民国时期继受西方法制,已经正式建立了不动产登记制度,然而该制度却主要是为土地私有制服务的。建国初期,我们也曾建立起了不动产登记制度,但随着社会主义改造的完成,我国在经济体制方面实行全面的公有制,登记制度失去了存在的基础,使该制度在我国一度中断30多年,改革开放以后,特别是《土地管理法》颁布以后才逐渐恢复和发展。因此可以说,登记制度在我国虽然有着悠久历史,但真正意义上的作为物权公示手段的不动产登记制度却起步较晚,且一开始就服务于不动产行政管理的目的,带有浓厚的行政色彩,使该制度未能在维护交易便捷与安全方面发挥其应有的作用。

   (三)我国不动产登记制度的完善

    1.我国不动产登记制度的缺陷评析

    从我国不动产登记制度的建立与发展来看,我国的登记制度存在诸多缺陷,主要表现在以下方面。

    (1)未能形成统一的不动产登记管理体制。所谓统一的登记管理体制,是指统一登记立法、统一登记机关、统一登记程序以及统一权属证书的管理体制。世界上市场经济发达国家和地区,大多建立了较为完善的不动产登记管理体制。如德国,不动产登记统一适用《土地登记条例》,登记机关是属于地方普通法院系统的土地登记局;在我国台湾地区,统一适用“土地登记规则”,其土地登记由土地所在地的市、县级地政机关办理。我国在物权法颁布之前则未能形成统一的登记管理体制。表现在:其一,不动产登记的法律规范不统一。我国调整不动产登记的相关规定,散见于若干具体的法律规范中,既有全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规,也有建设部、国土资源部颁布的部门规章。由于缺乏统一的法律规范,各个部门规范又过多地强调行政管理职能和部门利益,致使不动产登记的法律规范互相交叉、冲突,影响了其权威性、严肃性,不利于不动产物权正常秩序的形成和发展。其二,登记机关不统一。我国长期以来将登记作为行政管理职能,使登记机关呈现多头执政的局面。例如,土地登记在土地管理部门,房产登记在房地产管理机关,林木权登记在林业主管部门等。这种局面既不利于当事人查阅登记以便获取全面的交易信息,也给当事人进行登记带来极大不便,使登记制度的公示作用大大减弱,不利于交易安全的保护。其三,登记程序不统一。由于不同的登记机关办理登记,其所依据的登记规则各不相同,如土地登记主要根据《土地登记规则》,而房产登记主要根据《城市房屋权属登记管理办法》。不同的登记规范对登记程序的规定不尽一致,导致登记机关各行其是,令当事人无所适从。其四,权属证书不统一。目前我国土地部门颁发的权属证书有《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》及《土地他项权利证》;房产部门颁发的有《房屋所有权证》,《房屋共有权证》及《房屋他项权证》,林业部门则颁发《林权证》。不动产权属证书不统一,加重了权利人的经济负担,加剧了市场规范之间的矛盾,不利于明晰产权及化解纠纷。

   (2)不动产登记的法律效力不明确。登记的效力是不动产物权变动是否生效的判断标准,是不动产登记制度的核心内容。世界上大多数国家均区别不动产物权变动的原因,分别对登记的法律效力作出明确规定。我国有关不动产登记的法律规范尚无登记效力的明确统一规定。有的法律规范将登记规定为债权合同的生效要件,有的将其规定为物权变动的生效要件,且未区分物权变动的原因。相关法律规范的混乱、矛盾,给理论研究和法律适用造成极大困难。第一,对因法律行为引起的不动产物权登记的效力认定不一致。一方面,我国有关法律规范将不动产登记作为合同的生效要件,如《担保法》第41条规定:“抵押合同自登记之日起生效”。在这里,法律显然是将登记作为合同的生效要件,未经登记,抵押合同不发生效力。上述规定混淆了物权变动和债权变动,将登记的效力与合同的效力混为一谈。另一方面,一些法律规范又将不动产登记作为物权变动的生效要件。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第9条规定:“……法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力,合同标的物所有权及其他物权不能转移。”在这里,登记仅是物权变动的生效要件,非经登记物权不发生变动,但合同的效力却不因此而受影响。可见,我国法律及司法解释对不动产登记效力的规定不统一,甚至相互矛盾,这必将引起法律适用的困难。第二,对因非法律行为的不动产物权登记的效力规定存在矛盾。《城市房屋产权管理暂行办法》第18条规定:“凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的,其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定,均为无效。”这一规定不仅与物权法理相违,而且与我国《继承法》的有关规定相冲突。依照该规定,在被继承人死亡后,继承人到登记机关办理登记前,由于原来的权利主体已不存在,而新的权利人尚未在法律上取得所有权,就使有关不动产权利处于法律上的真空状态,不利于维护继承人的合法权益,保护物权关系的稳定。在因法院判决、公用征收、强制执行、时效取得等非法律行为引起的不动产物权变动时,如果以登记作为其生效要件,也会产生同样问题。 

   (3)不动产登记的种类不健全。不动产登记的种类是由登记目的所决定的,各登记类型在功能上相互补充、相互依托,共同构成科学完整的不动产登记类型体系。就不动产登记制度来说,一个完整的登记类型体系至少应当包括初始登记、变更登记、更正登记、异议登记、预告登记、回复登记和涂销登记等具体形式。与国外及我国台湾地区相比,我国现行法律法规中关于不动产登记的类型还很不全面,缺少预告登记和异议登记等重要内容。我国在《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》中虽然规定了商品房预售合同备案制度,但这与科学的预告登记制度有天壤之别。在我国,商品房预售合同虽然要备案,但因其具有浓厚的行政管理色彩,与预告登记存在根本的差异,而且法律并未规定这种备案具有的法律效力,使其根本不具有预告登记的功能。因此可以说,我国还没有建立科学的预告登记制度。同样,我国目前也无真正意义上的异议登记制度。虽然登记法规有“公告异议”的规定,但其首先只适用于登记机关“认为有必要进行公告的登记”,而非登记前的必经阶段;其次,“公告异议”仅适用于登记机关将权利记载于登记簿之前,而对已登记权利能否提出异议却没有规定。上海、南京等地对异议登记制度有所规定,如《上海市房地产登记条例》第19条规定:“房地产权利的利害关系人认为房地产登记册记载的土地使用权人、房屋所有权人与实际状况不一致的,可以持与房地产权利相关的文件,提出异议登记。”但这些规定毕竟是地方性立法,适用范围有限,而且其规定过于笼统、原则,缺乏对其适用条件、效力范围、消灭事由及限制的规定。因此,我国现行登记制度在类型设计上还很不健全,有待于进一步完善。

  (4)登记机关的责任赔偿制度阙如。对当事人因登记机关的错误登记而遭受的损害,各国法律都设有登记机关的赔偿责任制度。这是因为登记机关登记时享有收取登记费用的权利,理应对因登记错误所造成的损害承担赔偿责任,这是权利义务相统一的要求。实行登记机关的责任赔偿制度,也有利于强化登记机关的职责,促使其认真履行审查义务,确保登记内容客观真实。同时也有利于防止登记机关工作人员和他人恶意串通,严重损害真正权利人利益的情况发生。我国目前并未建立真正的登记机关赔偿责任制度。虽然《城市房屋权属登记管理办法》及《海域使用权登记办法》等少数有关登记工作的规范,也有因过失导致错误登记给权利人造成损失的应当承担赔偿责任的规定,但由于长期以来我国的不动产登记制度只强调行政管理的功能,却未将这种管理真正纳入行政赔偿的范畴。加之这些规定过于原则,缺乏相应的配套制度,因而,难免流于形式,在实践中从未实施,以致登记错误的现象时有发生,使当事人蒙受了巨大的经济损失而又无从求偿。 

    2.完善我国不动产登记制度的建议

关于如何完善我国的不动产登记制度,学者们见仁见智,针对登记制度的诸多弊端从不同角度提出了很好的建议,归纳起来主要有以下几个方面。

   (1)建立统一的不动产登记管理体制。包括:第一,制定统一的不动产登记法。与物权法的制定相适应,我国应制定统一的不动产登记法,改变现行登记管理体制,对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不动产,适用统一的登记法,以便消除目前这种“政出多门”、“各自为政”的不正常现象。第二,统一登记机关。即设立独立的不动产登记机关,统一管辖不动产登记事务,以方便当事人登记和查询。第三,统一登记程序。在不动产登记法中规定统一的登记程序,对登记申请、申请登记的文件、登记申请的受理以及具体登记规则均作统一规定。这对于提高不动产登记效率,降低登记成本都有积极作用。第四,统一权属证书。即由登记机关制作、颁发具有统一格式的权属证书,改变和防止权属证书中的混乱局面,维护不动产物权交易安全。

   (2)明确不动产登记的法律效力。基于保障交易安全和稳定经济秩序的考虑,我国不动产登记立法在登记效力上宜采用登记要件主义的基本立场,明确规定基于法律行为的不动产物权变动,非经登记,不发生物权变动的效力。同时,将不动产物权变动与作为其基础关系的交易合同明确区分,规定有关不动产交易的合同自其依法成立时起就发生效力,未办理不动产登记的不影响该合同的效力,但不动产物权不发生变动。在采纳登记要件主义的同时,我们还应借鉴德国、瑞士等国的立法经验,区分不动产物权变动的原因,规定对因继承、法院判决、公用征收、强制执行、取得时效等非法律行为引起的不动产物权变动,在登记前当事人即取得物权,但非经登记,不得处分。

   (3)健全不动产登记类型。即增设预告登记与异议登记制度。我国立法应充分借鉴国外立法经验,大胆引入为多数国家实践证明行之有效的预告登记和异议登记制度。预告登记目的在于保全某种债权性质的请求权,应明确预告登记的法律效果及申请人资格等。异议登记能使登记簿上记载的权利失去正确性推定的效力,借以对真正权利人提供保护。然而作为更正登记前的一种临时措施,异议登记也具有使不动产物权处于不稳定状态的消极作用,应当限制这种消极作用,以保障不动产物权秩序的稳定。

   (4)建立登记机关的责任赔偿制度。为最大限度地减少登记错误的发生,使当事人的合法权益免受不当损害,我们须从法律上确认登记机关的赔偿责任,明确登记机关因登记错误、遗失登记资料、违反登记程序、与他人恶意串通等,给当事人造成损害的,登记机关应当承担赔偿责任。同时,为确保上述赔偿责任得到落实,还应借鉴德国、美国及我国台湾等国家和地区的有效做法,建立相应的配套制度,如设立赔偿准备金制度,规定损害赔偿程序等。 

    3.我国统一不动产登记制度的构建

    2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过了物权法,该法设专节规定了不动产登记制度。它在总结我国不动产登记实践经验的基础上,借鉴西方国家先进立法经验,对不动产登记的法律效力、不动产登记机构、登记程序、登记类型及登记错误的赔偿责任等重要问题作出了明确规定,确立了我国不动产登记的基本结构,为将来不动产登记法的制定,提供了整体架构和思路,标志着我国统一不动产登记制度的正式确立。

   (1)确立了统一的不动产登记制度。物权法明确规定建立统一的不动产登记制度,统一登记的范围、登记机构和登记办法由其他法律、行政法规另行规定。上述规定为建立有助于不动产安全与交易的登记制度,确立了科学的法律依据。

   (2)明确了不动产登记的效力。物权法规定了不动产登记为物权变动的生效要件,同时明确规定了不动产物权变动的生效时间,即自记载于不动产登记簿时发生效力。规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据,为登记簿的公示公信提供了良好的基础。关于不动产物权变动与债权合同的关系问题,物权法确立了二者的区分原则。这一制度安排,有助于明确交易中的权利归属和义务承担,为解决交易纠纷提供了法律依据。 

   (3)规定了不动产登记程序。物权法确立了科学合理、方便规范的不动产登记规则。规定不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。登记采取当事人申请为主的方式,登记机构在登记时,应当履行查验、询问、登记等职责。为保证不动产登记能够公正廉明的进行,物权法还规定了登记机构不得从事的行为,并特别强调不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取等。

   (4)健全了不动产登记类型。一是规定了更正登记和异议登记制度,规定权利人、利害关系人在认为不动产登记簿记载的事项错误时,可以申请更正登记。在不动产登记簿记载的权利人不同意更正时,利害关系人可以申请异议登记。二是规定了预告登记制度。当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以申请预告登记。

   (5)规范了登记当事人和登记机关的赔偿责任。物权法明确了登记错误的赔偿责任。规定当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。登记责任制度的完善,对于规范不动产登记秩序,充分实现不动产登记的价值,都有重要意义。

    四、我国不动产登记的效力

    所谓不动产登记的效力,指的是登记这一法律事实对当事人的不动产物权所施加的实际作用。登记在不同立法体例中对不动产物权的作用是不同的。在我国不动产登记体制下,不动产登记具有公示力、形成力、推定力和公信力四种效力。

   (一)登记的公示力

    所谓公示,是指物权在变动时,必须将物权变动的事实通过一定方法向社会公开,从而使第三人知道物权变动的情况,以避免第三人遭受损害并保护交易安全。物权属于绝对权、对世权,具有排他性和优先效力,如果物权的变动不采用一定的公示方式昭示于众,则不动产物权归属不明,必将有害交易安全。我国物权法在第一章规定了物权变动的公示原则,该法第6条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记”,这一规定从原则上规定了不动产物权应当公示,公示方法为不动产登记。

    不动产登记的主要目的在于公示,即通过登记向公众公开不动产物权归属及变动情况,使其了解不特定的物权状态,使第三人在参与交易时有一个识别、判断物权的客观标准。物权公示,最根本的作用是给物权的各种变动提供统一的、有公信力的法律基础。不动产登记的公示力,对物权人来讲,发挥着确定物权归属的作用,它使不动产物权能够按其意志发生设立、移转、变更及消灭的效力;对第三人而言,登记则使他们知悉物权归属及变动状况,帮助他们了解谁是真正的权利人,物权是否设有负担等等,为其将要发生的法律关系提供法律基础,从而维护交易秩序和交易安全。“物权公示使物上权属之状况公之于众,明确权利的归属,起着定纷止争的作用,不论对所有权还是他物权而言,都使义务人负不侵犯物权的义务。物权公示制度的权利归属宣示功能,对于保护物权人的利益,稳定财产关系,具有重要的秩序价值。” 

   (二)登记的形成力

    登记的形成力,又称物权变动的根据效力,是指登记具有使基于法律行为的不动产物权变动能否生效的效力。即不动产物权因法律行为得丧变更时,只有经依法登记,才能发生物权变动的效果,不经登记,法律不认可该物权变动。对于实质主义登记而言,登记不仅具备针对第三人的公示对抗作用,而且同时具有决定当事人能否按其意愿设立、移转、变更与废止不动产物权的作用,故登记实际上是设立、移转与废止不动产物权的根据,也就是说登记具有形成力。在讨论不动产登记的形成力时,我们必须划清两层关系:一是关于不动产物权变动的基础关系,即不动产物权变动的原因行为的成立与生效必须按照该行为自身要件予以判断,而不能以其物权的变动是否成就来判断;二是关于不动产物权的变动,必须以登记为必要条件,而不能认为基础关系的成立生效就必然发生物权变动的结果。我国物权法第9条第1款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”这是物权法对登记的形成力的规定。由此可见,立法者采纳的是登记要件主义立法例,即不动产物权依据法律行为发生的变动必须登记,如果不登记就不会发生当事人期待的物权变动。只有经过登记才能使物权变动既对抗第三人,又在交易当事人之间发生变动效果。

    需要说明的是,不动产登记的形成力仅针对因法律行为发生的物权变动而言。对于非因法律行为而发生的不动产物权变动,例如因继承、强制执行、公用征收、法院判决等,因其是由法律直接规定的,不以登记为物权变动的生效要件。例如在不动产继承中,自被继承人死亡时起,不动产物权即转归继承人享有。此时,该不动产物权变动乃直接根据法律规定而发生,无须以登记为要件。于是,许多国家和地区为了维护不动产物权变动的公示原则,规定对于非基于法律行为的不动产物权变动,未经登记,不得处分。尹田先生指出,所谓“物权非经登记不得处分”系公示成立要件主义适用上的必要补充。依此立法,非因法律行为而取得的不动产物权,原则上无须登记即可取得,但未经登记之前,不得进行处分,其原因在于:依“公示成立要件主义”,任何因法律行为而发生的不动产物权变动,均须以登记为生效依据。而非因法律行为取得的不动产物权,因其未予登记,故无法进而进行物权让与登记或者物权设定登记。 

   (三)登记的推定力

    登记的推定力又称权利正确性推定效力,是指以不动产登记簿上所记载的当事人的权利内容为正确不动产权利的效力。一般来讲,不动产登记物权与实际的不动产物权是相一致的,但不能否认有时也会因主、客观因素的影响,导致两者不一致的情形出现。此时从不动产交易安全的角度和登记的公示公信效力来讲,都应推定登记簿上记载的权利是真正的权利,即使已登记公示的物权并不存在,法律上也认为该物权存在。《德国民法典》对登记的推定力设有明文,称之为“法律上的推定”。该法第891条规定:“(1)在土地登记簿中为了某人登记一项权利的,应推定此人享有该项权利。(2)在土地登记簿中注销一项权利的,应推定该项权利不复存在。”我国物权法对此虽无明文规定,但根据该法第16条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”这一规定可以看出,我国物权法也承认了不动产物权登记的权利正确性推定效力这一基本规则。

    但是登记权利正确性推定效力不及于明知登记权利瑕疵而恶意取得该项权利者,即第三人明知或者应当知道不动产登记簿记载的权利人并非真正权利人而与之所为的法律行为不生效力,这是登记权利正确性推定效力的相对性。《德国民法典》第892条第1项规定:“为有利于根据法律行为取得一项权利或者取得该项权利上的权利的人,土地登记簿中所记载的内容应视为是正确的,对其正确性提出的异议已进行登记的或者取得人明知其为不正确的除外。”我国物权法第106条规定无处分权人将不动产转让给受让人的,除法律另有规定外,受让人受让该不动产时是善意,且以合理价格转让并已登记时,受让人取得该不动产的所有权。对上述规定作反对解释,则受让人受让该不动产时不是出于善意的,不能取得不动产的所有权,即登记权利的正确性推定效力对恶意第三人并不适用。

   (四)登记的公信力

    登记的公信力是指登记记载的权利人在法律上推定其为真正的权利人,如果以后事实证明登记记载的物权不存在或存在瑕疵,对于信赖该物权的存在并已从事了物权交易的人,法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。也就是说,不动产登记簿所记载的权利推定为真正的权利,并赋予其公信力,基于登记的公信力,即使登记错误或遗漏,因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人,其所得利益仍将受到法律的保护。例如,房产登记簿上,某房屋的所有权登记为甲所有,乙信赖此项登记而向甲买受该房屋,并进行了所有权移转登记。其后即使发现房屋的真正所有人为丙而非甲时,乙因信赖登记而取得的房屋权利,不受真正权利人丙的追夺,法律对其权利予以保护,此时乙取得上述房屋的所有权。登记的公信力以登记的推定力为理论前提和逻辑起点。登记的推定力推定登记记载的权利人享有该权利从而为物权交易创设新的权原起点;而公信力是推定力的运用形式,它在推定力的基础上附加善意的要件,即信赖登记,故而公信力负载着法律上的价值意义,其限定和指明了推定力保护的对象。推定力和公信力的结合治愈了物权变动中的权利瑕疵,是对“无论何人皆不能将大于自己的权利让与他人”这一罗马法原则的扬弃,强化了法律适应现实生活的能力,有利于不动产交易安全的保护。承认登记的公信力并非意味着法律对失去权利的真正权利人利益的漠视,一方面在登记之际,应尽量避免无权利人的登记,采取预防措施,完善登记簿与登记手续,对于缺乏有效的基础法律关系的申请予以拒绝,以保证登记恒久地反映实质的权利关系,从而避免不实登记。他方面运用事后措施,给失去权利的真正权利人以补偿,确立登记机关的赔偿责任或设立赔偿基金,从而向真正权利人提供救济。当然,法律赋予登记以公信力,旨在保护善意第三人的利益,如果第三人明知该登记错误而为民事行为则不产生法律效力,即登记物权推定正确的效力依法理不及于恶意第三人。

    五、我国不动产登记的特殊类型

   (一)更正登记

    更正登记是指为消除因登记错误或遗漏而导致的登记与实体权利关系原始的不一致状态,对既存登记内容的一部进行订正补充而发生的登记。更正登记的目的在于为错误的登记提供救济途径,保护真正权利人的权利,维护秩序安定与交易安全。作为不动产登记瑕疵的基本救济手段,各国登记制度中均有更正登记的规定。物权法在总结我国登记规则中更正登记经验的基础上,借鉴西方国家关于更正登记的立法经验,对不动产更正登记制度作出明确规定。物权法第19条第1款规定:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。”更正登记与异议登记同样是保护事实上的权利人或者真正权利人以及真正权利状态的法律措施。与异议登记不同的是,更正登记是彻底地消除登记权利与真正权利不一致的状态,避免第三人依据不动产登记簿取得不动产登记簿上记载的物权。故更正登记是对原登记权利的涂销登记,同时也是对真正权利的初始登记。

    根据物权法的规定,更正登记应具备如下构成要件:(1)不动产登记事项记载错误。更正登记以登记手续的错误或遗漏为修正对象。登记错误是申请更正登记的前提条件,包括错误和遗漏两种情形。所谓错误是指虽然登记簿上有记载但欠缺真实,所记载的内容与不动产的真实状态不一致。而遗漏则是指应该登记的内容未予登记。无论错误或遗漏,其实质均在于欠缺真实的记载,使登记不能反映不动产的实际状态。至于该错误与遗漏是基于当事人的过错还是因登记机关的过错所致则在所不问。(2)须权利人或利害关系人申请。更正登记的目的是为了保护事实上的权利人的物权,许可真正的权利人或者利害关系人依据真正的权利状态对不动产登记簿记载的内容进行更正,因此须有权利人或者利害关系人向不动产登记机关提出申请,登记机关才能进行更正登记。这里的权利人,包括登记权利人和事实上的权利人,而利害关系人则是指与登记权利有法律上利益关系的人,如其权利因错、漏登记而受到侵害的当事人。对于非权利人或利害关系人,因登记错、漏并未损害其利益,故无权申请更正登记。(3)须登记权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误。更正登记是对原登记事项的订正补充,事关登记权利人的利益,只有在登记权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的情况下,登记机关才可以进行更正登记。因此,登记权利人的书面同意或者有证据证明登记确有错误,是进行更正登记必不可少的要件。

    更正登记是对错误登记的更正和补充,因而具有向未来消灭登记权利的法律效力,从而保护真正权利人的利益不至因错误登记而遭受损害。不动产登记由专门的登记机关执行,由专业的登记人员具体操作,虽然有严格的操作程序,但也很难避免发生登记错误或遗漏,出现登记簿记载的权利人与真正权利人不一致或权利遗漏现象,从而使真正的权利人可能因此遭受损害。为了彻底地消除登记权利与真正权利不一致的状态,使登记权利人与真正权利人保持一致,从而维护真正权利人的利益,避免第三人基于登记的公信力取得不动产登记簿上记载的权利,造成真正权利人的损害,法律乃设置了更正登记制度,作为对错误登记的救济措施。更正登记既然仅具有向未来消灭登记权利的法律效力,因此不得对抗在更正登记之前取得权利的善意第三人。

    当然,我国物权法对更正登记的制度设计上仍有不足,如未规定登记机关依职权的更正登记,这是不够全面的。“有错误就应当纠正,在登记机关自己发生登记错误时,当然应当许可登记机关自己更正。另外,考虑到因为自然原因发生的不动产变故可能有权利人不愿申请更正的情形,或者权利人及利害关系人怠于提起更正登记的申请而妨碍交易的情形,或者不动产物权因继承和事实行为等已经发生转移而取得人怠于进行变更登记的情形,以及登记机关自己发现有错误的登记(如书写错误)的情形,登记机关依职权进行更正,实属必要。”因此,在未来制定不动产登记法时应对登记机关依职权的更正登记予以规定,以完善更正登记的类型,使登记机关依职权进行更正登记有法可依。

    (二)异议登记

    异议登记是指事实上的权利人或利害关系人对不动产登记簿记载的权利提出异议而进行的登记。异议登记制度的目的在于阻却登记的公信力,从而保护事实上的权利人或真正权利人的利益,它是为更正登记所设置的临时保全措施。异议登记为普鲁士法所创立,后为德国、日本等国民事立法所采纳。我国物权法在借鉴国外立法经验的基础上结合我国实际,创设了异议登记制度。该法第19条第2款规定:“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起15日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”我们之所以要创设异议登记制度,是因为不动产登记具有公信力,即使登记事项存在错误,对于信赖该登记而进行不动产交易并办理了登记的人而言,其取得的物权也应受到法律保护,这样真正权利人的利益就会受到损害。虽然通过法律规定的更正登记可以消除登记权利与真正权利不一致的状态,但登记错误的更正需要一个过程,在此过程中,登记权利人有可能处分不动产,从而使真正权利人的权利受到损害。为防止更正登记之前登记权利人的处分行为,有必要采取措施来保全权利。

    根据物权法的规定,异议登记应具备如下要件:(1)不动产登记事项被认为错误。登记错误是指不动产登记簿记载的权利状态和事实权利不一致。登记错误既可能因当事人原因造成,也可能因登记机关的过错而发生。不管是何种原因,只要权利人或者利害关系人依自己的见解认为登记错误时即可提出异议登记,并不需要已有确切的证据证明登记确实有误。(2)登记权利人不同意更正或登记机关不予更正。登记事项错误并不必然导致异议登记,因为此时权利人、利害关系人可以申请更正登记,来消除登记权利与真正权利不一致的状态。如果登记权利人书面同意更正,或者在有确切证据证明登记错误的情况下登记机关予以更正的,均无需提起异议登记。只有在登记权利人不同意更正或者登记机关不予更正时,才有提起异议登记的必要。(3)须权利人或利害关系人向不动产登记机关申请。异议登记是为保护事实上的权利人或者真正权利人的利益而设的,因此只有权利人和利害关系人才有权申请异议登记。异议登记的申请人具体包括事实上享有不动产物权而未在登记簿上记载或者在登记簿上错误记载的人,以及因登记错误而使其应有权利受到侵害的利害关系人。如果不是真正权利人或与登记权利无关的人,即使登记错误也无权提起异议登记。

    异议登记并非不动产物权变动的登记,而只是一种对登记事项存在异议而将异议记载于登记簿的制度。但是该制度具有阻却登记公信力的作用,其效力主要有如下几项:(1)权利保全效力。不动产登记具有公信力,但登记记载也有错误的时候。假如发生登记错误,第三人在不知情的情况下,与登记簿记载的权利人进行了不动产交易并办理了物权登记,根据不动产登记的权利正确性推定效力,其取得的物权也应受法律保护。这样真正权利人的物权就会被剥夺。有鉴于此,真正权利人在发现登记错误时可以申请异议登记,由登记机关将其异议记入登记簿,这样,登记簿上记载的权利失去正确性推定的效力。登记权利人如果处分该权利,则在异议登记所保全权利的范围内其处分无效,第三人不得援引登记的公信力而取得被移转的物权,只能要求不法转让人赔偿其损失或自行承担风险。(2)风险警示效力。异议登记的存在,使意欲进行不动产交易的第三人了解到,登记物权可能存在瑕疵,与登记簿上记载的权利人进行交易要冒很大风险,从而使第三人谨慎行事,避免因登记错误受到损害。这样,异议登记就起到对第三人的警示作用。如果第三人甘愿冒险,则当其所取得的权利因异议正确而被剥夺时,无权要求登记机关赔偿。

    异议登记虽然可以对真正权利人提供保护,但它同时也给不动产物权交易造成了一种不稳定状态,如果任由此种状态长期存续,同样会危及交易安全。因此,通过异议登记而进行的保护应当是临时性的。为使不动产物权的不稳定状态早日恢复正常,法律有必要对异议登记的有效期间作出限制,以促使异议登记的申请人积极行使权利,使登记权利人的利益和正常交易秩序不致受到严重影响。因此法律规定登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起15日内不起诉,异议登记失效。同时,由于异议登记可以使登记簿上记载的权利失去正确性推定的效力,而且异议登记的申请人在提出异议登记申请时也无需充分证明其权利受到了损害,因此异议登记权利亦有被他人滥用的可能,从而给登记权利人的利益造成损害。为防止申请人滥用异议登记制度,法律在赋予异议登记申请人权利的同时,亦明确规定,如果异议不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。

   (三)预告登记

    预告登记是指当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时,法律为保全这项将来发生的不动产物权变动为目的的请求权而进行的登记。不动产预告登记最早为德国中世纪民法所创,《德国民法典》加以继承,并为瑞士、日本民法和我国台湾地区“民法”所继受。我国物权法亦规定了预告登记制度,该法第20条规定:“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力。 预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效。”由此可见,预告登记所登记的,并非现实的不动产物权,而是关于未来发生不动产物权变动的请求权,是一种期待权。预告登记的目的就在于保护关于未来发生不动产物权变动的请求权,以维护不动产交易秩序。通过预告登记,使当事人之间关于不动产物权变动的债权请求权,因为预告登记而公示于众,使该债权请求权具有了对抗第三人的效力,即一定的物权效力,对后来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为,如果未经预告登记权利人同意,不发生物权效力,从而确保将来只发生该债权请求权所期待的法律结果。

    因预告登记要发生物权的排他效力,故根据物权公示原则,预告登记必须具备如下要件:(1)经预告登记的不动产物权变动的事项,须是可以本登记的事项。预告登记是为本登记作准备的,它只是一种请求权的保全,本身不具有独立的效力,只有在进行本登记后,才能发生当事人所期待的物权效果。因此,一般说来,不可以本登记的事项,也不可以为预告登记,即使已作预告登记,因该事项不可以本登记,预告登记也将毫无意义。(2)须不动产权利人同意或有法院的假处分命令。所谓同意,是指预告登记义务人作出的同意为预告登记的单方意思表示。该意思表示须向不动产登记机关作出。该意思表示是正常情况下的构成要件。如果在登记名义人拒绝同意时,请求权人根据法院的假处分命令,可向不动产登记机关申请预告登记。依《德国民法典》、《日本不动产登记法》的规定,申请预告登记假处分时,申请人仅须证明其在实体法上有请求权即可,无须证明该请求权的行使有受到侵害的可能性。具备上述要件后,请求权人即可享有预告登记申请权,由其进行登记申请。义务人则负有协助权利人办理预告登记的义务。

    预告登记作成后即具有如下法律效力:(1)权利保全效力。在不动产交易中,当事人依债法规则产生了债权债务关系,权利人对债务人享有债权性质的请求权,但债权是相对权,基于债权平等性的本质和维护交易安全的需要,债权并不具有对抗第三人的效力。通过预告登记,使该债权以登记的方式记录下来并予以公示,使那些与预告登记的请求权内容相同的任何不动产处分,皆为无效,实际上是保障请求权得以实现并发生所期待的物权效果。预告登记最重要的作用就在于,将可能妨害或者损害履行所保全的请求权的处分视为违反预告登记的处分使其无效,这是一种相对无效。正是通过使违背请求权的处分无效,预告登记的权利人获得了保障。(2)顺位保全效力。指实际发生预告登记的请求权所指向的物权变动时,依预告登记的顺位记入登记。预告登记在保全请求权这一实体权利的同时,因为有登记的存在,还保全了请求权人取得权利的有利顺位,使其请求权具有排斥后序登记权利的效力,以此来实现所保护的请求权的优先地位。这样,不动产权利的顺位即依预告登记的日期加以确定,而不是根据本登记的日期确定。(3)破产保护效力。预告登记的请求权不但可以对抗不动产物权人,从而保障请求权人取得不动产物权,而且可以在不动产物权人陷入破产时,排斥其他债权人,从而实现请求权人指定的效果。这一效力,同样适用于不动产物权人死亡时,其不动产纳入遗产范围进入继承程序的情形,迫使继承人不得以继承为由要求涤除预告登记。请求权人基于预告登记破产保护的效力,可以要求破产管理人或继承人直接将指定不动产从破产财产或遗产中别除。

    预告登记后,预告登记权利人应当在约定的条件成就或者期限到达时,积极地履行合同义务,同时办理移转不动产物权的本登记。因为,预告登记的只是债权人的请求权,并不能代替合同义务的履行,也不能代替不动产物权移转的登记。根据物权法第20条规定,预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效。即在预告登记权利人不积极行使请求权时,预告登记即失去法律效力,以维护各方当事人利益的平衡。

    六、我国不动产登记机关的职责与法律责任

   (一)登记机关的职责

    登记机关的职责是指登记机关在进行不动产登记时依法享有的职权与应履行的义务。关于不动产登记机构的职责,不同国家或地区的立法有不同的规定。德国法律规定不动产登记机关除有审查当事人的申请材料是否齐备的权利之外,对当事人申请登记的内容只有消极的登记义务。登记机关既没有权利也没有义务对当事人申请登记的涉及实质权利义务的内容进行调查,也无权对当事人的财产法律关系进行变更。我国台湾地区的土地登记规则也只规定了登记机关审查当事人的申请材料的职能。日本不动产登记法规定,登记官在有土地或者建筑物标识登记的申请时,或依职权进行其登记时,如有必要,可以调查土地或建筑物标识事项。 

    我国物权立法过程中,关于登记机构职责的争论主要集中在登记机关在登记过程中应当承担形式审查还是实质审查义务的问题上。所谓形式审查就是指登记机关仅仅对当事人所提交的材料进行审查,如果材料本身没有瑕疵,符合登记的形式要件,就可以依据材料内容进行登记。所谓实质审查,是指登记机关不仅应当负责审查申请材料是否真实,甚至在特殊情况下对法律关系的真伪也要进行审查。赞成登记机关进行实质审查的理由如下:第一,登记赋予当事人以极强的信赖利益,如果登记机关不进行实质审查,将会产生很多的错误,而这对于登记的公信力将会产生极大威胁。第二,我国在登记中没有实行公证机关实质审查的前置程序,让登记机关进行形式审查,不能很好地防止登记的错误。而赞同形式审查的人则认为,从可行性上考察,登记机关根本无法对所有不动产物权变动的申请进行实质审查,要求登记机关承担实质审查义务,与登记法理相违背,也必定在很大程度上增加登记成本。同时登记机关实质上必须承担严格责任,就登记过程中所发生的一切错误承担责任,这是登记机关没有能力做到的。

    我国物权法既没有去试图界定什么是实质审查,什么是形式审查,更没有去回答物权法要求不动产登记机构去进行实质审查还是形式审查,而是在听取各方面意见的基础上,针对我国不动产登记的实际情况,对不动产机关应当履行的职责作出原则性规定。该法第12条规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问当事人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”物权法之所以要如此规定,目的是使登记机构在各自的职权范围内,充分地履行职责,尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项,避免登记错误。 

    具体来说,物权法要求我国的登记机构在进行不动产登记时应当履行下列职责:

    1.查验申请人提供的必要材料。申请人提出登记申请是不动产登记的起始环节和必经步骤,但申请应采书面形式,并根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。登记机关在受理当事人的申请后,应当对上述必要材料进行查验,但查验仅指对申请登记的材料进行检查验收,并不要求登记机关作出准确无误的判断,也就是说登记机关在进行审查时,采取了一种以形式审查为主,实质审查为辅的模式。此处所说的形式审查并不是登记机关可以随意依据申请人提供的材料即作出登记决定;相反,登记机关必须负合理谨慎的注意义务,即必须对申请人提供的材料加以审核,只有在满足书面材料无瑕疵的情况下才可以作出登记决定。如果当事人提交的材料有瑕疵,如提供伪造的房产证或产权证明,登记机关有权拒绝登记。当然,登记机关在履行该职责时,并不需要查验申请人提供的所有材料,只需对其中的权属证明、不动产界址、面积等必要材料进行查验即可。

    2.询问申请人有关登记事项。即指就与登记事项有关的问题向申请人进行询问。目的是为了调查有关不动产权属、自然状况等情况,尽可能地保证准确、及时地登记不动产物权变动事项,避免登记错误。例如,询问申请人不动产权利的来源、有没有共有人等情况。只要是与登记事项有关的问题,登记机关都有权询问。询问既是一种权力,也是一种义务。作为一种权力,登记机关在进行询问时,申请人应该如实回答;作为一种义务,如果不询问而发生了错误的登记,就是没有尽到责任。当然,这里的被询问人仅限于登记申请人,对于第三人,登记机关则没有必要进行询问。

    3.如实、及时进行登记。这是对登记的准确性及登记效率提出的要求。登记机关应当及时准确地进行登记。如实是指正确性,登记机关必须客观地、实事求是地登记不动产物权事项,不能弄虚作假,如将原本属于甲的不动产物权登记为乙所有,将本不存在的事项登记为已存在的权利等等,目的是为了保证登记的准确性,使登记的权利状态与真实的权利状态尽可能地保持一致。及时是指登记的迅速性,用尽可能短的时间完成登记事项,提高登记效率,不能故意拖延登记,损害当事人的合法权益。如果登记机关在接到当事人的申请材料后,不如实、及时地查验有关事项,并在登记簿上记载有关不动产物权状况,就是没有尽到合理谨慎的义务,对于因此导致的登记错误而给当事人造成的损失,当事人有权要求登记机关赔偿。

    4.法律法规规定的其他职责。这是一个兜底性条款,有待于将来其他相应法律法规予以细化,以免遗漏登记机关的职责,促使登记机关更好地履行法定职责,为当事人提供优质、高效的服务。

    当然,登记机关并非被动地履行职责,在其认为申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明时,可以要求申请人补充材料,必要时还可以到不动产所在地进行实地查看,以保证尽可能使登记事项能够反映不动产的真实权属状况,最大限度地减少不实登记,以发挥登记的公示作用,维护交易安全。

    为保证登记机关更好地履行登记职责,物权法在规定登记机构应当履行的职责的基础上,又对其禁止从事的行为作出明确规定。物权法第13条规定:“登记机构不得有下列行为:(一)要求对不动产进行评估;(二)以年检等名义进行重复登记;(三)超出登记职责范围的其他行为。”这主要是针对登记实践中有些地方的不动产登记机关履行职责时态度不端正,管理不严格,以评估、年检等名目收取高额的费用,为单位和个人谋取私利等具体问题而制定的。该条作出上述规定,对这些行为予以明确禁止。在明确列举“要求对不动产进行评估”和“以年检等名义进行重复登记”这两项群众反映较多的问题的同时,为防止登记机构改头换面,钻法律的空子,也为了给当事人在权益受到侵害时提供法律武器,又在具体列举的基础上,规定了一项兜底条款,即登记机关亦不得从事超出职责范围的其他行为。

   (二)登记机关的法律责任

    1.登记机关法律责任概述。登记机关的法律责任,是指登记机关因登记错误给当事人造成损失而依法应当承担的民事赔偿责任。如前所述,不动产登记具有权利正确性推定效力,任何信赖登记而与登记权利人进行不动产交易的善意第三人,只要其依法进行了登记,就能确定地发生不动产物权变动。如果登记机关登记错误,就会对当事人造成极大的损害,并损及正当的权利交易秩序。然而,由于主、客观因素的影响,由特定人所主导和操作的不动产登记行为,其错误总是难免的。因此,各国和地区的法律大都规定,登记机关工作人员因登记行为导致登记不当,致使权利人受到损失的,登记机关应当给予赔偿。例如,根据德国的《土地登记条例》等法律的规定,由于登记机构的原因发生登记错误,可以根据民法典中关于违反职务义务的责任的规定,由受到损害的权利人请求登记机构赔偿。赔偿范围适用民法损害赔偿法的规定,包括可得利益。赔偿只限于金钱,不适用恢复原状。赔偿金来源于国家财政。根据我国台湾地区“土地法”的规定,因登记错误遗漏或虚伪致受损害者,由该地政机关负损害赔偿责任。但该地政机关证明其原因应归责于受害人时,不在此限。可见,由登记机关对错误登记给权利人造成的损害负赔偿责任,是登记机关法律责任的主要形式和一般原则。

    我国物权立法过程中,学者们提出我国应当确立完备的不动产登记机关责任赔偿制度,以增强登记机关及其工作人员的责任心,使当事人的合法权益免受不当损害。我国立法机关采纳学者建议,并借鉴了其他国家的经验,规定了登记机构的损害赔偿责任。物权法第21条规定:“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”从而在民事基本法中对不动产登记机关登记错误的赔偿责任作出原则性规定。该规定对于完善我国不动产登记制度,促使登记机关依法履行登记职责,减少登记错误,最大限度地保护当事人的合法权益及交易安全都具有重大意义。

    2.登记机关赔偿责任的归责原则。侵权行为的归责原则,就是指归责的一般规则,是据以确定行为人承担民事责任的根据和标准,也是贯穿于侵权行为法之中,对各个侵权行为规则起着统帅作用的立法指导方针。侵权行为归责原则在侵权行为法中居于核心地位。民法上的侵权行为归责原则主要有过错责任原则、无过错责任原则和公平责任原则三种类型。对于不动产登记机关赔偿责任的归责原则,理论与实践中均存在不同的理解,体现了学者们对此问题的不同价值判断标准。有学者主张登记机关的赔偿责任是一种国家赔偿责任,应适用过错责任原则。如果登记机关没有过错,则不应承担责任。也有学者更进一步认为登记机关应当在有“重大过失”时才承担责任,如果因为一般的甚至轻微的过失而发生登记错误,不应使登记机关承担责任。另有学者主张适用无过错责任原则,认为国家机关及其工作人员在执行职务中造成损害的,不论行为人是否有过错,都应当首先由国家机关承担民事责任。多数行政法学者持这一见解,并将其称为违法责任原则。

    从我国物权法第21条第2款的规定来看,我国关于登记机关的赔偿责任采纳的是无过错责任原则。即只要有登记错误和损害发生,不管这种错误是因登记机关工作人员的故意或者过失造成,还是因为其工作人员与登记申请人恶意串通所致,登记机关都要首先承担赔偿责任,而不问该登记机关主观上是否具有过错。登记机关赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。我国物权法之所以要规定登记机关承担无过错责任,是因为和登记机构相比,登记错误的受害人处于相对弱势的地位,如果采纳过错责任原则,仅以登记机关或其工作人员无过错为由即可免除登记机关的赔偿责任,让登记错误的受害人自行承担巨大的经济损失,显然是极不公平的。

    3.登记机关赔偿责任的构成要件。根据无过错责任的归责原则,我国不动产登记机关承担赔偿责任须具备以下要件:(1)存在登记错误。所谓登记错误是指除了登记申请人弄虚作假,登记机关尽到了审查职责之外的情况,都属于登记错误。在这里,我们必须明确区分登记错误和错误登记,不能将两者混为一谈。因为错误登记是指与实际的权利状况不符的登记,如将甲的不动产物权登记为乙所有,将不存在的权利登记为已合法成立的权利等。错误登记不一定是因登记错误所致,也可能是由于当事人提供虚假材料欺骗登记机关所造成。我们认为,登记错误至少应当包括以下情形:第一,无正当理由拒绝受理当事人的登记申请;第二,无正当理由拖延登记时间;第三,因疏忽大意造成登记错误、遗漏;第四,登记机关工作人员与申请人恶意串通进行错误登记或不实登记;第五,遗失登记资料或其他有关文件;第六,无故拒绝有关当事人的查询请求;第七,违法要求登记申请人履行义务;第八,违反登记程序进行违法登记。(2)存在损害事实。所谓损害事实是指因一定的行为或事件使某人受侵权法保护的权利和利益遭受某种不利益的影响。损害事实的存在是侵权赔偿责任构成的前提,“无损害即无赔偿”。在不动产登记制度中,因登记错误造成当事人损害的情形是多种多样的,比如登记机关应当核准登记而拒不核准,或者已经核准登记而拒不发放权利证书,可能造成当事人的财产得不到法律的充分保护,以致受损或因此而丧失期限利益;登记机关不应当核准登记而予核准时,会直接造成不动产真正权利人或其共有人的损失;又如登记机关将甲的不动产物权登记在乙的名下,结果第三人信赖登记而从乙购得该不动产致使甲丧失该财产所有权,等等。当然,这里的损害只能是当事人的损害,而不能是当事人本人以外的其他人的损害。(3)损害事实与登记错误之间有因果关系。因果关系是归责的前提和基础,是联结责任主体与损害事实的纽带。具备一定的因果关系是任何一种归责原则都应具备的赔偿责任的构成要件。登记机关的赔偿责任尽管是一种无过错责任,但也必须遵循因果关系的普遍联系。只有在当事人的损害与登记机关登记错误之间具有因果关系,即该损害是由登记错误而引起时,登记机关才承担赔偿责任。如果当事人的损害与登记机关无关,例如系第三人侵权行为所致,即使存在登记错误,登记机关也不负赔偿责任。

    4.登记机关赔偿范围及其追偿。登记机关赔偿责任的范围应根据当事人因登记错误造成的实际损失来确定,包括主权利受损害的赔偿、利息及当事人或利害关系人主张权利的费用,如申请更正登记、异议登记的费用,进行诉讼的费用,等等。该赔偿数额应以其权利受损害时的价值来确定,不得超过受损害时的价值。因此,当事人在主张损害赔偿权利时,既不能以其实际取得权利时的价值为标准来计算其损失,也不能以其主张权利时的价值为依据,只能以其财产受损害时的价值来确定。在具体计算时,可委托不动产评估机构对受损的不动产价值进行评估。只要权利人或利害关系人证明因为登记错误而受到损害,并向登记机关提供了证明文件,就可向登记机关请求赔偿。登记机关进行审查后,认为当事人的赔偿请求成立的,应当予以赔偿。

    造成登记错误的原因,既包括登记机关工作人员故意或者疏忽大意等过错,也包括与申请人恶意串通进行不实登记等情形,但不论何种原因,登记机关都应当首先给予赔偿,以充分保护处于相对弱势地位的受害人的合法权益。登记机关赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。规定登记机关的追偿权可以减轻赔偿的压力,同时又能够增强登记人员的责任心,确保其认真履行审查义务。

2008-1-24
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