作者：张丽云

案情：
    1993年3月22日，某乡人民政府下发村民建房用地批准通知书，同意甲出宅新建。后甲在该宅基地上建造了基础。1997年3月8日乙（甲之父）与丙（非本村村民）签订《关于宅基转让的协议书》。协议签订后，丙在该地基上建造了两间三层楼房。2006年10月27日，某市房屋产权产籍管理处颁发产权证，该产权证载明：该房屋产权人为甲。同年12月27日，某市国土资源局向甲颁发集体土地使用权证。2007年4月11日甲以所有权证书明确了其为讼争房屋所有人为由，请求确认讼争房屋归其所有。同年10月18日一审作出判决：驳回甲要求确认该两间三层房屋归其所有的诉讼请求。同年11月27日甲诉至法院，要求确认乙、丙上述宅基地转让协议无效；并要求丙立即归还宅基地及其基础。

    对本案是否属于受理民事诉讼的范围及本案涉及的宅基地转让协议是否有效存在三种观点：

    第一种意见认为，本案宅基地转让协议无效。基于保障耕地总量，控制用地规模的要求，应禁止农村宅基地交易。如贸然允许农村宅基地交易，将导致强势群体对宅基地的兼并，失去宅基地的农民由于无基本的生活住所而成为流民，将会对社会秩序造成巨大冲击。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国务院办公厅1999 年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。综上，本案乙、丙宅基地的转让是违法行为，涉及宅基地转让的协议当然是无效协议。因甲、丙双方分别持集体土地使用权证及宅基地转让协议证明自己的主张，该争议应属土地使用权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”依照该规定，本案不属于人民法院的受理范围，应当裁定不予受理。

    第二种意见认为，本案宅基地转让协议应认定为有效。判断合同的效力，应当以《合同法》规定的有效要件为标准，只要符合有效要件的合同即为有效合同。”我国《合同法》第52 条规定违反法律、行政法规的合同无效。国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》不是行政法规，不能作为认定合同无效的依据。且《土地管理法》第63 条是为维持农业用地的数量，保证农民的生存之本和粮食供应所作出的规定，宅基地本就是建设用地，其主体变更不会导致农业用地的减少，所以将该条适用于宅基地是不妥的。对于农村村民而言，一般情况下其不会轻率出卖自己的土地，但现实中需要出卖土地的情况却很多，在城市房屋可自由流转的今天，限制农村土地流转，侵害了宅基地使用权人的利益。国家土地政策的贯彻并不构成限制农村宅基地使用权行使的理由。本案中，甲虽取得房屋所有权证及集体土地使用权证，但其既未对房屋的建造出资，也未与出资的丙达成协议，丙依据转让协议取得宅基地使用权，本案属权属不清的土地纠纷，应由政府确权处理，对于确权后受到侵权诉至法院的才可由法院受理审判。

    第三种意见认为，宅基地使用权是农民安身立命之本，《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该条规定的宅基地使用权即是农村居民因建造自有房屋而对集体所有土地的占用、使用的权利，作为宅基地使用权的主体也只能是农村集体经济组织的成员，同时，特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。《物权法》第一百五十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”有条件的允许宅基地使用权转让符合我国宅基地使用现状，而且不为法律禁止。宅基地使用权不得单独转让，向本集体经济组织以外的农村村民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效。

    就本案而言，该宅基地转让协议是否有效不是审查本案是否符合起诉条件的前提。如何认定土地权属不清﹖土地是不动产，土地使用权是附属土地之上的，是一种不完全物权，根据物权法原理我国对土地管理采取的是登记公示主义，因此在受理此类纠纷案件时，应当注意审查原告对争议地是否有权占有，即是否依照法律法规规定对争议地合法占有，以证据的形式表示则是是否有土地权属证书或承包合同书等，否则就是无权占有，对于无权占有者诉至法院的，法院应当裁定不予受理。本案中，甲已经取得集体土地使用权证，甲的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的条件，本案应予受理。

    笔者同意第三种意见。


作者单位：江苏省靖江市人民法院